最近，又有兩條引發熱議的“城管新聞”：一是有消息稱，住房和城鄉建設部正在研究進行“大城管”體制改革，大致內容是各市成立城市管理委員會，由當地行政首長負總責，統籌各職能部門，實現城管的管理權與執行權的統一。但據主管這項工作的住建部官員后來對媒體澄清，這一改革并非住建部的政策意向，目前還只是一個研究課題。二是北京市順義區城管擬由“執法”轉為“監察”，今后這個區的城管將不再直接上街查抄游商、違建，而是把相關職能交還給各屬地政府部門，由城管對這些部門的執法工作進行監察。

    這兩則信息，無論是尚處在“研究課題”階段的前者，還是已由基層政府著手付諸實踐的后者，都有一個共同的特點，即：從城管單個部門的“綜合執法”向多個行政部門“聯合執法”或“分頭執法”轉變。實際上，類似的探索并非始自今日。在一些城市，早就有城管與建設、市政、工商、環保、園林等其他部門“聯合執法”的先例；有的地方還出動公安介入城管執法，甚至設置專門的“城管警察”，為城管執法“護航”。

    毫無疑問，這些改革試驗與城管面臨的尷尬處境有關。中國的城市綜合執法改革試點啟動于1997年，此后，全國1000多個縣級及縣級以上城市建立了“城管局”、“城管執法局”之類的機構。然而，近年來，城管的社會形象每況愈下，公共輿論（包括普通民眾、新聞媒體、專家學者等）對城管的爭議和詬病日益增多。搜索網絡可以發現，與城管沾邊的資訊以負面居多，“城管”幾乎成為“野蠻”、“暴力”的代名詞。而另一方面，城管又似乎頗多“苦衷”，常有城管隊員抱怨說：人們總認為城管欺壓小商販，剝奪弱勢群體謀生的權利，可是，一旦出現市容市貌臟亂差、公共空間被擠占等現象，又會有人指責城管失職。公眾顯然很難接受城管的這種辯駁，在不少人看來，公民的生存權要比市容整潔與否重要得多。這種互不信任而又不能互相說服的心理狀態，成為城管與公眾之間一個解不開的結，必然導致惡性循環。一個不得不承認的現實是，近幾年“暴力執法”與“暴力抗法”確有同步上升的態勢。

    在這樣的背景下，特別是面對強大的輿論壓力，各地開始慎重地思考城管執法的出路問題，一系列“改革”、“創新”應運而生。比如，有的城市發明了“眼神整治法”，有的城市組建了“老太太執法隊”，有的城市準備劃出一定區域供流動商販經營……總的思路都是以“柔性執法”來重樹城管形象。而上文提到的創設“大城管”或轉型為“城管監察”等改革，則是試圖在城管體制上作出較大調整，讓城管“隱退”到后臺或是成為“聯合執法”的一部分，避免與執法對象及社會輿論發生直接沖突。

    客觀而言，這些改革措施在一定程度上體現了各地政府和城管部門對民意的重視，是一種應予肯定的自我修正。不過，它們能取得多大效果，卻是值得懷疑的。這是因為，城管飽受非議的根源，其實在于執法主體及執法行為的合法性。據報道，各地的城管隊員大多是沒有公務員身份的“編外”人員，由其承擔行政執法之責本就有違法律規定；同時，由于沒有或缺少行政撥款，自然導致亂查抄、亂罰款等行為盛行。更重要的是，在我國，中央層面并沒有一個對城管實施統一指導和監督的機構，更沒有一部全國性的城市管理法律，各地城管的“執法”行為實則于法無據（僅有一些位階較低、規范性不強的地方性法規和地方政府規章）。這就意味著，城管部門可以較為隨意地為自己設定（擴展或縮減）“執法”權限，而最能對其產生影響的是當地黨政領導的意志。可以說，城管是行政權力被濫用的一個典型案例，也是人治凌駕于法治之上的“重災區”。

    因此，城管改革的核心是厘清行政權力的邊界，要通過完善法律真正明確城管的職責——應該管什么、不應該管什么，在城市公共管理和捍衛公民自由、保護弱勢群體利益之間達致平衡。否則，即便將集中于城管部門的權限分散到其他部門，仍然難以實現預想中的和諧。別忘了，當年之所以要成立城管機構實行“綜合執法”，正是由于各部門間職責劃分不清，有利則爭相上前，無利則推諉扯皮。如今合而復分，假若沒有法治做保障、沒有來自行政系統外部的有效監督，又怎能保證不重蹈覆轍呢？

（責編：陶武）