二、經濟發達鎮行政管理體制中存在的問題

我國現行的鄉鎮行政管理體制是改革開放初期建立的，然而，隨著農村經濟社會的發展，尤其是經濟發達鎮出現之后，傳統的鄉鎮行政管理體制在基礎設施建設、戶籍制度、土地審批權、財政稅收和資金等方面無法全面實現行政管理任務，使得部分經濟發達鎮長期處于責任大、權力小、功能弱、效率低的艱難境地，嚴重制約了經濟發達鎮自身的建設、發展和管理。究其原因，經濟發達鎮的行政管理體制存在著以下幾個方面的問題：

第一，經濟發達鎮政府缺乏與之匹配的經濟社會管理權與執行權。在現行行政管理體制中，鎮政府名義上是一級政府，但在實踐中卻在相應的管理職能設置上缺位，缺乏城市發展需要加強的城建、環保、治安、節能、消防、衛生防疫等職能，缺乏作為基層政府應該具備的行政許可權、處罰權、強制權。按照法律規定，我國行政執法權以縣一級政府為主體，當出現環保、村民違規建房、安全生產事故、食品衛生等問題時，鎮政府無權查處，只能上報上一級主管部門。據典型調查，經濟發達鎮有約 90%以上的事項需要上級部門審批才能執行，并且程序繁瑣，工作效率低。隨著常住人口急劇增長，經濟發達鎮對鎮政府的公共衛生、基本醫療、義務教育、社會保障、公共安全、環境保護等方面提出了更高的要求。許多鎮的刑事發案破案數、查處治安行政案件數及處置群體性事件數都達到了一般地級市的水平。然而，目前鎮一級公安局僅是科級分局，遠遠不能滿足維持社會治安的基本需要。公共服務和社會管理能力與人口規模的不匹配，嚴重削弱了經濟發達鎮鎮政府的管理能力。

第二，管理對象不斷增長，機構編制卻嚴重缺乏。目前，經濟發達鎮的機構編制由縣里統一配備，主要干部由縣里組織配選，鄉鎮在人事調配上缺乏自主權。而且，經濟發達鎮核定的編制數是按照本地戶籍人口的基數來制定，并沒有考慮到實際管理人口的需求。［3］隨著經濟的發展，大量外來常住人口超過了本地戶籍人口的數倍，原有編制數量的行政管理人員難以完成當前的管理目標，一些地方只好采取聘用政府雇員來緩解人力不足，但這種做法只能作為現行體制機制下的權宜之舉，無法從根本上解決問題。在珠三角部分鄉鎮地區，相對固定的編制數額和急劇發展的經濟社會及管理任務之間的矛盾也一直很突出。由于行政編制的限制，近些年很多經濟發達鎮甚至無法招考新的公務員，原本在鎮政府機關工作的人員，也因為升職無望，另謀更大發展機會，紛紛開始跳槽辭職，鎮政府人才不斷流失，大大削弱了經濟發達鎮政府的機關人才競爭力。

第三，現行的財稅體制亟待理順。從1994年開始，我國建立了以分稅制為框架的財稅制度。但這一制度只實行到縣，縣級政府對鎮級政府實行的是統收統支的財政體制。由于鄉鎮沒有獨立財權，盡管部分經濟發達鎮的財政收入已經達到幾十億元甚至上百億元，但是其中的絕大部分要上交到縣級政府，而縣級政府則根據鎮級政府的人頭費下撥財政支出數額。這樣就造成了鄉鎮自身可支配能力收入偏低的局面。例如，2006年，紹興縣錢清鎮上交稅收近5個億，回到鎮里卻只有6000萬元。2007年，嘉善縣姚莊鎮上交稅收2個億，回到鎮里僅1000多萬元。［4］鄉鎮公共財政經費緊缺，造成了鎮一級的基礎設施建設嚴重滯后。另外，經濟發達鎮在匯聚大規模產業和吸引大量外來勞動力的同時，更加需要鎮政府提供相應的公共服務和社會保障，工業化產生的大量工業和生活污染，也需要加大環境治理投入來解決。然而，按照鎮級政府的實際可支配財力，這些任務都無法完成。

第四，多數經濟發達鎮的規劃建設相對滯后。按照《城鄉規劃法》規定，鄉鎮規劃建設管理的行政審批和監管，主要是由縣級以上地方人民政府行使。目前，經濟發達鎮規劃建設活動數量增加，復雜性增大，規劃編制的層次和范圍與其經濟社會發展水平不相適應，因此，有的經濟發達鎮的總體規劃水平不高，起點低，定位不明確；有的僅停留在總體規劃上，沒有做控制性詳規，實際操作中難以實施；有的規劃年代已久，遠遠滯后于發展需要；有的規劃不系統和配套，沒有將農村區域調整、產業平臺、人口集聚以及水利、電力、交通通訊、環保等基礎設施建設統籌規劃；有的產業規劃脫離實際，產業發展模式不清，難于有效指導產業發展；有的隨意改變規劃的方向和要求，規劃失去了科學性和嚴肅性，造成重點小城鎮空間布局混亂，違法違章建設隨處可見，村鎮環境臟亂差等。因此，規劃的不科學、不完善極大地阻礙了經濟發達鎮的科學、合理、快速發展。