中國土地管理體制變革的路徑選擇

第三，在管理形式上，土地管理采用兩層委托代理機制，即全體人民委托中央政府、中央政府委托給了地方政府代為行使其管理職權。然而，由于市場機制與政府機制均存在一定程度的缺陷、官員考核制度與分級管理制度不完善，在土地資產價值逐漸顯化并快速上漲、利益驅動及土地外部性較強的作用下，該管理形式無疑為地方政府提供了巨額的資金來源，也為地方政府官員利用現行土地法律的漏洞及其監管松散而進行“尋租”提供了方便。可見，在缺乏有效監督的情況下，這種委托代理制的土地管理目標將難以真正實現，造成耕地與糧食安全難以保障。

第四，在管理實踐中，一方面，在土地管理法律法規體系不完善的狀況下，中央政府往往采取以擴大自己職能的方式——介入土地管理的具體事務，干預地方政府的執行權，這不僅分散了中央政府進行宏觀管理的精力，也影響了中央政府權威；另一方面，現行的行政考核制度，忽視了官員的權責分配的對等性問題，忽視了政績業績考核的可比性問題，造成某些地方政府為了自身的利益或業績，不顧其應對上級政府、全體人民負責的職責，專注尋找中央政策的漏洞，形成目前“上有政策、下游對策”的不良風氣。所以，在中央政府手中沒有直接掌握土地資源、也沒有與地方政府之間達成一種土地收益分配契約機制的背景下，勢必將造成中央政府無法有效調控土地市場、無法形成有效的監督和約束機制，造成中央政府將土地全權委托給地方政府管理的過程，實際上是在為地方政府“借地生財”提供了充分的便利，使土地垂直管理的實際效果較差。