公路亂罰款何以治本

亂設卡、亂收費、亂罰款，被稱為“公路三亂”。翻閱近來媒體的相關報道，收費關卡林立，收費依據和標準的合法性屢遭質疑，多頭處罰、違法處罰甚至設置處罰“月票”，以及產生靠代辦罰款牟利的地下產業等等，觸目驚心之至。

相比起公路的設卡收費，公路罰款的不合法與不合理性更容易一目了然。亂罰款的最直接原因是政出多門。目前有處罰權的部門主要是公安、交通兩家，其中交通部門又分公路管理（路政）和運輸管理（運管）兩類機構；在有的地方，城市管理綜合執法機構對道路運輸違法也有處罰權。雖然《行政處罰法》規定對一個違法行為只能罰一次款，但實踐中變換名目分頭罰款的現象仍非常普遍。

亂罰款的深層根源是利益驅動。罰款與業績之間暗地里的“掛鉤”，甚至罰款以其他方式變相地按比例返還、造成地方財政和執法機關“雙贏”，是千奇百怪的違法處罰的直接動因；法律、法規制定中的部門牽頭起草，則為相關處罰規定“政出多頭”提供了便利。公路運輸行業對時間和效率的要求，以及被處罰對象的流動性，使得司機和運輸公司更容易屈服于違法處罰（例如不要收據以換回較低數額的處罰，通過“托兒”的幫忙迅速取回被扣車輛等），反過來又助長了亂罰款的變本加厲，“釣魚執法”甚至“養魚執法”也就不足為奇了。

400多年前，無照行醫的英國人波漢姆打贏了一場官司：醫師協會對他做出的罰款決定被法院撤銷，理由是醫師協會與該項處罰有利害關系——當時的法律規定，罰款的一半歸醫師協會所有。主審該案的柯克大法官認為這條法律違反了至高無上的憲法原則——“自然公正原則”。按照這個古老的原則，任何人不得做自己案件的裁判者。醫師協會將罰款留成，就是做了自己案件的裁判者。

如果說超載行為危害交通安全應當處罰，那么利益驅動下的濫用處罰權就是變相鼓勵或者迫使超載發生。當收費和處罰成為執法機關乃至地方財政的“財源”時，對超載的治理就走向了制度設置初衷的對立面：亂罰款不僅不會維護交通安全，反而是在變相危害交通安全，并且大大增加了運輸成本，擾亂了市場經濟秩序。這時候，相關規定的合法性就需要重新審定，重疊的處罰就應當立即清理。特別是，罰款與政府之間的利益關系，急需通過公開、透明和足夠詳盡合理的財務報告而置于公眾的監督之下。只有這樣才有可能從源頭上遏制處罰機關的利益沖動，規范公路管理行為。

劉文靜（暨南大學法學院教授）