竹立家:加快制度改革破解"三農"困局

男嘉賓：國家行政學院公共行政教研室主任 竹立家

近年來，隨著我國綜合國力的不斷增強，城鎮化水平的不斷提高，國家對“三農”問題越來越重視，強農惠農政策的力度也不斷加大。但是，由于農村人口多、底子薄、差異大的現狀客觀存在，“三農”問題仍然是中國實現現代化最艱巨的任務。

面對我國農村社會經濟發展中出現的一系列新問題、新矛盾，“三農”問題出路在哪里、癥結何在？有什么辦法能夠破解？

今天，我們邀請到國家行政學院公共行政教研室主任竹立家教授走入我們的對話欄目，就如何破解“三農”困局進行探討。

主持人：黨和政府一直都在強調“三農”問題關乎國計民生，是重中之重。那請您談談，“三農”問題在當代中國的整個改革進程中究竟處在一個什么樣的地位？

嘉賓：中國改革的前提或者說關鍵就在于正確處理好“三農”問題?！叭r”問題如果解決不好，中國的貧富差距可能就會持續拉大，甚至陷入“拉美陷阱”或“印度困局”。“拉美陷阱”是說，在上個世紀70年代，一些拉美國家的貧富不均、兩極分化嚴重，過度的城市化不僅沒有解決其農村農業農民問題，反而使拉美各國都陷入了更為棘手的城市危機之中?！坝《壤Ь帧笔钦f，印度農業沒有足夠的吸引力去阻止富裕農場主進城的腳步。有人提出，通過政策來提升農產品價格，從而讓農民們更能獲利，進而增強農村的吸引力?？蛇@樣做很容易導致通貨膨脹，讓城市的居民難以接受。我想，“拉美陷阱”、“印度困局”應當成為我們中國解決“三農”問題、推進城市化進程的前車之鑒?！叭r”問題如果處理不好，就容易造成大批的失地農民，造成大批沒有現代技能的農民，也會造成大批沒有現代觀念的農民。這會嚴重制約當代中國的現代化進程，嚴重影響現代化的實效，進而危及黨執政地位的鞏固。

主持人：您剛才把“三農”問題放在我們國家整體的現代化進程來考量。那么，如果我們把破解“三農”困局看做是當前我國政府面臨的重要課題的話，我們現在又應該從什么地方入手來突破這個困境呢？有人提出，希望國家有關部門出臺一些更加優惠的扶持政策，來推進農業的發展。對此，您怎么看？

嘉賓：解決“三農”困局，我個人認為，僅靠政策的力量是不夠的。出臺一項兩項的扶持政策，有點像”頭痛醫頭，腳痛醫腳”。想想看，今天出臺一個“三農”補貼政策，明天制定一個加強補貼規定，后天再出臺一個農機補貼政策，這樣做能從根本上解決問題么，顯然不行！依靠政策已經不能從根本上解決“三農”問題了！農業、農民、農村要想從根本上擺脫困境，只有寄希望于制度的變革。也就是說，要通過制度形式來實現“三農”困局的突破，要在未來十年、二十年之內，特別是“十二五”期間，通過制度變遷、整體改革來實現農村富余勞動力的轉移，來實現整個城鎮化順利推進！

嘉賓：“讓人動起來”應該是從制度層面破解“三農”問題的第一步。換句話說，要在全國普遍推行居民制度，逐步取消戶籍制度，不再讓戶口成為農民自我發展、自我提升、自我轉移的障礙。我們戶籍制度如果改變，會讓農民的生存發展有更大的發展空間，有可能擺脫土地，成為城市人、現代人。我們國家現在已經具備了取消戶籍制度、實行居民制度的條件。最根本的條件是我們現在的技術條件已經達到了。十三億人口，身份證、醫療證等等都可以放到一卡通里面。居民制度實行之后，在一個地方工作、生活，就可以在當地戶籍處備案，還可以變為那個地方居民。居民制度的實行，可以極大地提升社會福利的均衡度，使全國人民都可以均衡享有國家發展成果。從制度上使農民動起來。

主持人：“讓人動起來”這確實讓人深受啟發，那么，農民流動以后，地怎么辦？

嘉賓：可以說，“讓人動起來”只是第一步，第二步是要“讓地轉起來”，就是要在全國大規模地推行地票制度，地票制度可以用“土地國有、個人使用、使用權允許轉讓”來概括。實行地票制度后，轉讓的只是土地的使用權，所有權還是國家。通過土地置換，一方面可以讓農民普遍富裕起來，另一方面，可以極大地減少土地的浪費，可以減少權力對土地的侵占，把土地財富直接轉讓給農民，同時，也可以加大對國有土地的開發利用。“地票化”是農民改革的關鍵環節。從技術手段看，實行地票制度的條件現在已經具備，我們在搞北斗網，衛星上空后，年底可以就覆蓋全國。

主持人：農民把土地的使用權轉讓出去，向城市轉移，那么，城市該如何應對？會不會壓力陡增？

嘉賓：破解“三農”困局的“三部曲”，第三步就是要“讓城自動建起來”。從更為宏觀的角度看，一個城市建立和發展是經濟社會自然而然發展的結果，而不是人為規劃的結果。如果一個城市還沒有居民的基本生產、生活條件的話，這個城市蓋再多的房子，也沒有人愿意待在那里。我個人認為，當代中國城市發展的關鍵在于增加城市的數量。

這些年，我國城市化速度發展很快，但人口基本都是集聚在一些中心城市。受現有政策和規劃的限制，一個經濟發展很好的縣很難變成一個市。例如，廣東的不少城鎮，加上外來人口的話，人口之多，財政收入之巨，完全可以實現自我管理、自我服務。因此，今后我們應該下放城市的審批權，由各級人大來研究制定標準。不管是發展大城市也好，還是要發展中等城市、小城市，都需要首先放開城市審批權，讓那些具備有建城市條件的縣、鎮，轉換為城市化管理模式。

從根本上解決“三農”問題，就是從制度入手解決好上面提到的三個問題。我們現在解決“三農”問題比較關注政策問題。但是，政策是暫時的，不穩定的，而制度是穩定、長期的，也是最根本的。要擺脫“三農”困局，需要從制度層面來籌劃。

竹立家：1957年8月生，1993年獲中國人民大學哲學博士學位，現為國家行政學院公共管理教研部教授、公共行政教研室主任，兼任中國行政學研究會常務理事、中國自然科學基金會專家評議組成員、國家質檢總局人力資源中心顧問，研究方向為公共行政、人力資源開發。